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李健:写在《关于促进通用航空业发展的指导意见》颁行三周年之际
2019-05-29

2016年5月,国务院出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)是指导我国通用航空事业发展的纲领性文件。三年来,民航局党组结合学习贯彻落实党中央、国务院对民航工作的一系列指示批示精神,把贯彻落实《指导意见》,既当工作职责,更当政治责任;既当历史使命,也当发展机遇;既当政策依据,也当努力方向;既当宏伟蓝图,也当行动指南,以供给侧结构性改革为主线,以完善通航法律法规体系为重点,以“放管服”改革为着力点,以改革通航监管模式和加强督查督办为抓手,以科技创新和平台建设为动能,改革创新,大胆突破,开创了我国通用航空发展的新局面。


一、始终把通用航空发展作为国家战略性新兴产业,不断增强推动我国通用航空发展的责任感


《指导意见》将通用航空产业定位为国家战略性新兴产业,对我国通用航空产业发展作了全面部署。三年来,我们以《指导意见》为指南,以前所未有的重视程度前所未有的工作力度前所未有的政策支持前所未有的改革措施,推动《指导意见》落地、落实、落细。过去的三年是我国通用航空发展最好的时期,也是我国通航改革创新成效最显著的阶段。


这是通用航空管理体制日益完善的三年。三年来,民航局贯彻新发展理念,统筹运输航空和通用航空两大运输体系协调发展,将通航发展纳入“一二三三四”民航总体工作思路;将“具有功能完善的通用航空体系”作为民航强国的八个基本特征之一;全面加强对通航工作的组织领导,成立通航工作领导小组,已经召开了四次会议,累计出台200多项政策措施,有力推动通航发展;加大“放管服”力度,制定《提升通用航空服务能力工作方案》,并纳入民航局1+10+N改革方案,滚动修订,持续推进;加强通航试点工作,先后批复6个地区9项试点,20多个省份积极参与,形成不少可复制、可推广的经验。


这是通用航空法规体系日益健全的三年。三年来,民航局坚持“法无禁止即可为”“法无授权不可为”的原则,研究制定相对独立的通航法规体系建设框架,提出11部规章、45个条款的一揽子修改计划,先后出台了20余部通用航空法律规章,包括《通用航空飞行管制条例》《非经营性通用航空登记管理规定》《通用航空供油工程建设规范》《通用航空经营许可管理规定》《通用机场分类管理办法》《通用航空包机运营安全规范》《通用航空安保管理规则》等。这些法规为通航发展提供了更加有力的保障。


这是通用航空监管体系日益精准的三年。三年来,民航局开展全覆盖的通航专项督查,累计形成300多个督查清单,重点解决“过度监管”问题;在中南和东北地区开展通航监管模式调整试点,推行“双随机一公开”,企业法定自查与行政检查相结合;以诚信评价结果,精准配置监管资源;明确监管边界和监管责任,实施精准监管、差异监管;坚持包容审慎监管,在赣州、陕西开展无人机物流配送试点;与有关部委形成联合协调机制,探索符合无人机特点的差异化运行标准和监管模式;在民航局一楼大厅制作“鱼骨图”,做到每季度更新,接受社会监督;加强通航改革发展的督查督办,累计完成200多项督查整改任务。


这是通用航空发展活力日益凸显的三年。三年来,民航局积极配合地方需求,在政策、规划、技术和人力资源方面提供帮助。支持四川省低空空域协同管理改革试点、山西省建设国家通用航空产业示范省、江西省发展通勤航空产业链、海南省打造“通航+旅游”特色产业和西藏建设通航应急救援基地等工作。同时,国家部委、各地相继出台支持通航发展的政策措施,加强战略规划,加大投入力度,搭建通航信息化服务平台。国家发改委发布了《关于建设通用航空产业综合示范区的实施意见》,与民航局联合印发《关于促进通用机场有序发展的意见》,26个城市被列为国家首批通用航空产业综合示范区;国家卫健委正会同民航局积极推动将航空医疗救护纳入国家应急救援体系中;浙江、四川、山西等省制定了省域通用机场布局规划;新疆、内蒙古等地区将短途运输纳入基本航空服务计划,开展通勤航空业务,形成了通航发展的强大合力。


总之,经过三年来的不懈努力,目前,我国通用机场数量、通用航空飞行小时数、通用航空企业数量、通用航空器在册数量(2018年:202个,93.71小时、422家、2495架),比2016年(65个、76.47万小时、320家、2096架),分别增长211%、22.5%、31.9%、19%,初步实现了“四个一”的目标,即一个组织健全、领导有力的管理体制,一套独立完整、科学适用的法规体系,一个审慎包容、差异精准的监管模式,一条行业引导、地方主导的协同发展机制,进一步坚定了我们促进通用航空发展的行业自信。


二、科学研判形势与任务,不断增强推动我国通用航空发展的紧迫感


三年来我国通用航空发展取得的成绩,令人骄傲!取得的进展,令人鼓舞!但是从总体看,目前我国通用航空发展离国家发展的要求、人民群众的期待和民航强国建设的需要,还有很大差距。当前的形势和任务,可以概括为“三句话”:通航大目标,发展速度亟待加快;通航大需求,发展问题亟待破解;通航大环境,发展质量亟待提升。


坚持目标导向,对标国家要求。《指导意见》中提出了我国通用航空发展的目标愿景:到2020年,建成500个以上通用机场;通用航空器达到5000架以上;年飞行量200万小时以上。截至2018年底,全国共有通用机场202个,通用航空器2495架,年飞行量达到93.71万小时,分别完成了 40.4%、49.9%、46.7%。目标明,则思路清。对标《指导意见》中的发展目标,这三大关键数据表明,我们目前的发展水平,距离《指导意见》明确的发展目标还有很大差距。同时,现在到《指导意见》确定的目标年,只有不到两年的时间,任务十分艰巨,时间异常紧迫。我们要坚持目标导向,奋力推进基础设施建设,增加通航机场数量;培育更多具有市场竞争力的通用航空企业,扩大通用航空器机队规模;提升服务保障能力,释放通航市场消费潜力,促进通航飞行量快速增长。


坚持问题导向,解决突出矛盾。目前,我国通用航空尚处于发展的起步阶段,仍面临很多困难,受到一些长期存在的体制性障碍、机制性问题、政策性矛盾、系统性因素的制约。比如,可供通航低空飞行的空域数量少,难以满足各类通航飞行作业活动的需求,“有车无路”的现象依然存在;飞行计划审批不够顺畅,审批时间长;通用机场建设标准高、审批环节多,导致建设速度慢、成本高,整体数量不足;运输机场保障通航的效能远未发挥,部分运输机场忽视公共属性,以时刻繁忙、缺少机位、安全压力大为由,拒绝接收通用航空飞行或者对通航服务收费过高;部分机场视通航飞行特别是公务飞行为“唐僧肉”,捆绑报价、随意定价,收费